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經(jīng)濟(jì)簡訊(2012年第3期)

點(diǎn)擊數(shù):5209 時(shí)間:2012-05-10

導(dǎo)語:

     近日,中國社會科學(xué)院金融研究所博士后、廣西自治區(qū)財(cái)政廳副廳長董仕軍在中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)發(fā)文《重塑地方政府投融資平臺公司》,該文從國家對地方政府投融資平臺公司進(jìn)行整改的背景、現(xiàn)狀分析入手,重點(diǎn)對如何更好地發(fā)揮好現(xiàn)存的平臺公司在地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的作用進(jìn)行了闡述,指出要從壯大存續(xù)平臺公司的資產(chǎn)實(shí)力、經(jīng)營能力和直接融資能力,建立政府和平臺公司之間正確的委托代理關(guān)系,切斷公司融資風(fēng)險(xiǎn)傳遞通道等方面來重塑地方政府投融資平臺公司。該文對指導(dǎo)公司今后工作有重要的借鑒意義,現(xiàn)將該文進(jìn)行簡要編輯后,作為一期《經(jīng)濟(jì)簡訊》單獨(dú)刊發(fā),請各部門組織員工認(rèn)真進(jìn)行學(xué)習(xí)。

 

 

重塑地方政府投融資平臺公司

 2010年6月,中央政府提出要加強(qiáng)地方政府投融資平臺公司管理,清理規(guī)范地方已經(jīng)設(shè)立的投融資平臺公司,主要內(nèi)容是:第一類,只承擔(dān)公益性項(xiàng)目融資任務(wù)且主要依靠財(cái)政性資金償還債務(wù)的投融資平臺公司,今后不得再承擔(dān)融資任務(wù),相關(guān)地方政府要在明確還債責(zé)任,落實(shí)還款措施后,對公司做出妥善處理;第二類,承擔(dān)上述公益性項(xiàng)目融資任務(wù),同時(shí)還承擔(dān)公益性項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營任務(wù)的投融資平臺公司,要在落實(shí)償債責(zé)任和措施后剝離融資業(yè)務(wù),不再保留融資平臺職能;第三類,承擔(dān)有穩(wěn)定經(jīng)營性收入的公益性項(xiàng)目融資任務(wù)并主要依靠自身收益償還債務(wù)的投融資平臺公司,以及承擔(dān)非公益性項(xiàng)目融資任務(wù)的投融資平臺公司,要按照《中華人民共和國公司法》等有關(guān)規(guī)定,充實(shí)公司資本金,完善治理結(jié)構(gòu),實(shí)現(xiàn)商業(yè)運(yùn)作;要通過引進(jìn)民間投資等市場化途徑,促進(jìn)投資主體多元化,改善投融資平臺公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)。

 

目前,地方政府清理投融資平臺公司工作正有序推進(jìn)。對融資平臺公司貸款,銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)按照“逐包打開、逐筆核對、重新評估、整改保全”的原則進(jìn)行全面清理,及時(shí)采取補(bǔ)救措施,保證了信貸資產(chǎn)安全。2012年3月,中國銀監(jiān)會對平臺貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管提出新要求,銀行要按照“保在建、壓重建、控新建”的要求,堅(jiān)持有保有壓和結(jié)構(gòu)調(diào)整,對全口徑融資平臺公司要按照“支持類、維持類、壓縮類”進(jìn)行信貸分類,有效防范平臺公司貸款風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí),嚴(yán)格控制新增貸款業(yè)務(wù)的發(fā)生,嚴(yán)把入口關(guān)。

 

 

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  中央政府在關(guān)上非規(guī)范舉債 “后門”的同時(shí),也在積極探索如何打開地方政府舉債的“前門”,在我國政府投融資改革歷程中具有里程碑意義。但是,中央政府進(jìn)行有益嘗試的同時(shí),我們需要進(jìn)一步思考存續(xù)的第三類平臺公司如何在地方發(fā)展中合理地發(fā)揮作用,如何發(fā)揮平臺公司向市場融資的作用特別是直接融資作用,支持地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。為此,筆者認(rèn)為要從融資平臺的職能定位、資產(chǎn)負(fù)債、公司治理結(jié)構(gòu)、公司經(jīng)營能力、公司項(xiàng)目管理和融資方式以及平臺公司債務(wù)的“借用管還”機(jī)制等方面,系統(tǒng)設(shè)計(jì)規(guī)范融資平臺的管理方案,健全人事、資金、財(cái)務(wù)等管理制度,推動(dòng)第三類融資平臺清理、整合和規(guī)范,發(fā)揮這些公司在地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的籌資、承建和管理的重要作用。

  一、建立政府與平臺公司間合理的契約關(guān)系

  政府與平臺公司的契約關(guān)系主要解決三個(gè)問題:一是平臺公司主要解決基礎(chǔ)設(shè)施融資、建設(shè)、現(xiàn)金流的平衡和工程建設(shè)管理,二是政府主要解決平臺公司在工程建設(shè)過程中或結(jié)束后的贖買方式,三是杜絕平臺公司的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)向政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)傳遞。

一般私營企業(yè)因其資金需求量大、工程期限長、回收期限長、無利或少利可圖而不愿意涉足城建基礎(chǔ)設(shè)施,但平臺公司可以完成工程的融資、建設(shè),關(guān)鍵要設(shè)計(jì)好政府和平臺公司之間的贖買契約,由平臺公司負(fù)責(zé)建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施建,政府以贖買的方式回購。

委托-代理理論認(rèn)為委托代理關(guān)系是在市場交易中,由于信息不對稱,處于信息劣勢的委托方與處于信息優(yōu)勢的代理方,相互博弈達(dá)成的合同法律關(guān)系。委托代理關(guān)系賴以形成的基本條件為:市場交易中,存在兩個(gè)或兩個(gè)以上相互獨(dú)立的行為主體,他們在一定約束條件下各自追求效用最大化。市場交易參與者均面臨不確定性風(fēng)險(xiǎn),而他們掌握的信息處于非對稱狀態(tài)。在委托代理關(guān)系中存在兩種不同的選擇行為:一是委托方選擇代理方,并按一定方式付酬,但不能直接觀察到代理方的行為,又需按一定合同向代理方支付與其行為結(jié)果相聯(lián)系的報(bào)酬。二是代理方選擇自己的行動(dòng),它既會影響自己的收益又會影響委托方的收益,但其選擇行動(dòng)產(chǎn)生的結(jié)果是隨機(jī)的,不受其他因素的完全控制。從委托代理理論的角度分析,在地方政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中,政府與平臺公司存在委托-代理關(guān)系。

  如何防范此項(xiàng)委托代理中存在的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇,需要通過合理的契約加以規(guī)范。對于政府而言,就是要監(jiān)督平臺公司的城建基礎(chǔ)建設(shè)的工程質(zhì)量,有效地防范平臺公司的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)向財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化;對平臺公司而言,就是,如何完成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需的大量資金,如何促使政府定期給付建設(shè)資金,實(shí)現(xiàn)公司現(xiàn)金流的正常。因此,政府與平臺公司的契約關(guān)系主要解決三個(gè)問題:一是平臺公司主要是解決基礎(chǔ)設(shè)施融資、建設(shè)、現(xiàn)金流的平衡和工程建設(shè)管理,二是政府主要解決平臺公司在工程建設(shè)過程中或結(jié)束后的贖買方式,三是杜絕平臺公司的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)向政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)傳遞。純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品的融資、建設(shè)和管理,均可以通過地方政府與平臺公司契約的方式加以解決。

 

 

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  合約主要內(nèi)容是存續(xù)的第三類平臺公司以企業(yè)自有資產(chǎn)和代建項(xiàng)目在市場上直接或間接融資,政府在企業(yè)融資工作不負(fù)任何責(zé)任,企業(yè)以法人財(cái)產(chǎn)權(quán)和信譽(yù)獲得銀行或市場的資金,企業(yè)以法人財(cái)產(chǎn)權(quán)對市場負(fù)有限責(zé)任;政府的回購贖買方式主要是通過三種渠道:一是財(cái)政預(yù)算資金。即政府將平臺公司的工程建設(shè)資金通過年度財(cái)政預(yù)算安排進(jìn)行階段性贖買,滿足平臺公司的現(xiàn)金流需要,實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展;二是通過給予平臺公司在部分建設(shè)工程沒有完全移交前的具有特許經(jīng)營收費(fèi)予以補(bǔ)償;三是合理確定工程建設(shè)造價(jià),主要由市場的中介第三方為工程核定價(jià)格,對特許經(jīng)營方式科學(xué)測定收益。特許經(jīng)營權(quán)價(jià)值評估涉及確定對平臺公司進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼資金的多少。

  總之,通過制度安排和契約合同,政府或財(cái)政不為平臺公司融資提供任何形式的擔(dān)保,從物理上隔絕政府與平臺公司之間的融資聯(lián)系,兩者之間形成純粹的委托代理關(guān)系,通過回購的方式形成買賣關(guān)系定期或不定期回購已建成品或在建的項(xiàng)目。

  二、提高平臺公司的市場直接融資能力和水平

  我國地方平臺公司的融資來源主要有商業(yè)銀行貸款、政策性銀行貸款、銀團(tuán)貸款、國際金融機(jī)構(gòu)及外國政府貸款、發(fā)行企業(yè)債券、債權(quán)融資計(jì)劃、中期票據(jù)等債務(wù)性融資,對依靠資本市場進(jìn)行權(quán)益性融資運(yùn)用得較少,國內(nèi)資本市場在平臺公司的融資中沒有充分發(fā)揮作用。因此,存續(xù)的第三類平臺公司更應(yīng)在這方面挖掘潛力。一是股票市場融資。二是公私合營融資。三是資產(chǎn)證券化融資。

總體上看,我國地方平臺公司的融資來源主要有商業(yè)銀行貸款、政策性銀行貸款、銀團(tuán)貸款、國際金融機(jī)構(gòu)及外國政府貸款、發(fā)行企業(yè)債券、債權(quán)融資計(jì)劃、中期票據(jù)等債務(wù)性融資,對依靠資本市場進(jìn)行權(quán)益性融資運(yùn)用得較少,國內(nèi)資本市場在平臺公司的融資中沒有充分發(fā)揮作用。因此,存續(xù)的第三類平臺公司更應(yīng)在這方面挖掘潛力。

一是股票市場融資。平臺公司參與證券市場籌資,針對準(zhǔn)公共產(chǎn)品、可是經(jīng)營基礎(chǔ)設(shè)施具體投資特點(diǎn),有較強(qiáng)的可操作性。證券市場籌資一次發(fā)行能夠提供大規(guī)模、長時(shí)間的資金支持,股相本金不用償還本金支付利息;具有長期性和穩(wěn)定性的融資特點(diǎn),符合這類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的要求;這類項(xiàng)目的安全性和長期效益與投資者的證券保值和增值有一定的相容性;證券市場融資能夠更有效地運(yùn)用社會信用,募集到利率相宜的長期資金。

 

 

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  二是公私合營融資 (即所謂的PPP)。平臺公司承建基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目所需資金由公司自身負(fù)責(zé),項(xiàng)目建成后,在一定期限內(nèi)擁有項(xiàng)目的經(jīng)營權(quán),在經(jīng)營期限內(nèi),平臺公司向準(zhǔn)公共物品的使用者收費(fèi)的方式回收成本,經(jīng)營期滿后經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)都回歸政府。在我國,新型的政府與平臺公司的委托代理關(guān)系確定后,平臺公司在建設(shè)項(xiàng)目過程中的建設(shè)成本、設(shè)計(jì)咨詢成本等一切支出,可以通過特許經(jīng)營權(quán)的收費(fèi)來完成,也可以通過政府回購的辦法來實(shí)現(xiàn),贖回方式是多樣化的。這種方式的公私合營可以由兩種方式實(shí)現(xiàn),一種形式是平臺公司公私合營,平臺公司的融資方式是多種多樣的,可以通過項(xiàng)目融資,項(xiàng)目建設(shè)是公私合營;另一種形式是平臺公司是國有獨(dú)資公司,其項(xiàng)目融資方式是多樣化的,建設(shè)項(xiàng)目是公私合建。 PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的運(yùn)作方式是多樣的,可以采取建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓的方式,也可以采取建設(shè)—轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營的方式,還可以是建設(shè)—擁有—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓或建設(shè)—擁有—經(jīng)營等模式。

  三是資產(chǎn)證券化融資。資產(chǎn)證券化的本質(zhì)就是將缺乏流動(dòng)性、但具有可預(yù)期收入的資產(chǎn),通過在資本市場上發(fā)行證券的方式予以出售,以獲取融資,最大化提高資產(chǎn)的流動(dòng)性。起源于上世紀(jì)70年代初的資產(chǎn)證券化融資方式,在歐洲和美洲及亞洲的許多國家已經(jīng)形成了比較完善的運(yùn)行機(jī)制,但在中國目前還運(yùn)用甚少,筆者認(rèn)為資產(chǎn)證券化的充分運(yùn)用依賴于金融市場的完善,尤其是商業(yè)信用環(huán)境的改善,股權(quán)和債券市場等資本市場的建設(shè)和完善,各種投資基金等機(jī)構(gòu)投資者的塑造和壯大,資產(chǎn)證券化的法律環(huán)境的塑造和完善等等。一個(gè)地方運(yùn)用資產(chǎn)證券化的程度,可以反映出金融市場的成熟和完善程度。我國目前資產(chǎn)證券化融資尚處于起步階段,尤其是在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域更是如此。由于資產(chǎn)證券化只要求資產(chǎn)的未來現(xiàn)金流入具有穩(wěn)定性和可持續(xù)性,因此,我國地方政府在做實(shí)的第三類平臺公司中完全可以采取這種方式進(jìn)行融資。平臺公司中的經(jīng)營性資產(chǎn)和所屬現(xiàn)金流較好的經(jīng)營性子公司,注入的港口、碼頭、電廠、收費(fèi)的高等級公路等都是經(jīng)濟(jì)效益好的資產(chǎn),給平臺公司帶來穩(wěn)定、可靠、持續(xù)的現(xiàn)金流,是優(yōu)良的證券化資產(chǎn)。而這種方式融資恰好可以解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金周轉(zhuǎn)時(shí)間長、占用量大的問題,因此,資產(chǎn)證券化是存續(xù)平臺公司融資的一條出路。此外,平臺公司在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中還可以通過設(shè)計(jì)信托產(chǎn)品、設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金、融資租賃等方式向市場直接融資。

  三、實(shí)現(xiàn)平臺公司的股權(quán)多元化

  第三類平臺公司是引導(dǎo)民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和市政公用事業(yè)的最好載體和媒介,引進(jìn)民營資本充實(shí)和完善平臺公司是一條行之有效的方法。主要是要采取各種有效形式補(bǔ)充融資平臺資本金,增強(qiáng)平臺可持續(xù)融資的能力,降低負(fù)債率。

 

 

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 ?。玻埃保蹦辍墩ぷ鲌?bào)告》指出,切實(shí)放寬市場準(zhǔn)入,真正破除各種有形和無形的壁壘,鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施、市政公用事業(yè)、社會事業(yè)、金融服務(wù)等領(lǐng)域,推動(dòng)民營企業(yè)加強(qiáng)自主創(chuàng)新和轉(zhuǎn)型升級,鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本重組聯(lián)合和參與國有企業(yè)改革。溫總理的講話內(nèi)容肯定了民間資本可以進(jìn)入基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施、市政公用事業(yè),同時(shí)還要求采取鼓勵(lì)和引導(dǎo)的方式。筆者認(rèn)為,第三類平臺公司是引導(dǎo)民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和市政公用事業(yè)的最好載體和媒介,引進(jìn)民營資本充實(shí)和完善平臺公司是一條行之有效的方法。主要采取各種有效形式補(bǔ)充融資平臺資本金,增強(qiáng)平臺可持續(xù)融資的能力,降低負(fù)債率。一是堅(jiān)持融資平臺向股權(quán)多元化、運(yùn)作市場化、經(jīng)營企業(yè)化的發(fā)展方向,不斷提升融資平臺的經(jīng)營能力、管理水平和整體實(shí)力,引進(jìn)戰(zhàn)略投資者參股平臺公司建設(shè)和完善;二是繼續(xù)推動(dòng)地方政府通過增加平臺注資、注入經(jīng)營性、易變現(xiàn)的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)(包括國有資產(chǎn)經(jīng)營收益、國有股權(quán)資產(chǎn))、引入戰(zhàn)投(包括大型企業(yè)、民間資本等)、改制、重組、上市、資產(chǎn)證券化等方式,促進(jìn)融資平臺做實(shí)做強(qiáng),降低負(fù)債率;三是完善公司治理結(jié)構(gòu)。通過股權(quán)多元化以后,地方政府在管理平臺公司時(shí)要注重所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離,平臺公司擁有獨(dú)立的經(jīng)營管理權(quán),建立科學(xué)合理的政府與平臺公司的委托代理關(guān)系,這樣,一方面地方政府能夠保證回購資金的有效順利到位,充實(shí)平臺公司現(xiàn)金流;另一方面確保平臺公司能夠全權(quán)負(fù)責(zé)建設(shè)項(xiàng)目的投融資和建設(shè)工作,減少行政干預(yù)。在此基礎(chǔ)上,進(jìn)一步完善股東會、董事會和監(jiān)事會。同時(shí),引進(jìn)平臺公司的職業(yè)經(jīng)理人,使具有大公司管理經(jīng)營經(jīng)驗(yàn)的管理經(jīng)營者進(jìn)入公司高層行使日常管理權(quán)。

  四、加強(qiáng)對平臺公司的綜合分析評估和融資風(fēng)險(xiǎn)控制

  平臺公司不同于一般的經(jīng)營性公司,不僅要按照一般經(jīng)營性公司的指標(biāo)比率加以考核,也要兼顧平臺公司的特殊性,如工程建設(shè)量大、長期負(fù)債多、融資量大,公司主營業(yè)務(wù)收入以政府回購資金為重要組成部分等特點(diǎn),對個(gè)別指標(biāo)進(jìn)行比率調(diào)整。

  平臺公司的融資能力和風(fēng)險(xiǎn)測評是加強(qiáng)平臺公司管理的重要途徑和方法。這也是投資人、公司管理當(dāng)局、金融機(jī)構(gòu)和潛在投資者共同關(guān)心的焦點(diǎn)。作為公司管理當(dāng)局,首先是認(rèn)真研究資本市場的整體情況、社會誠信環(huán)境和宏觀經(jīng)濟(jì)政策,從整體資本市場運(yùn)行狀況、發(fā)育程度和宏觀經(jīng)濟(jì)的走勢分析平臺公司融資應(yīng)該采取的方式和融資工具組合,合理地確定融資成本;良好的資本市場,公司擁有更多的融資渠道,財(cái)務(wù)彈性較好,能夠有效地降低信用風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí),管理當(dāng)局還要研究當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和財(cái)政收入情況,這涉及到政府的履行合同能力和公司的現(xiàn)金流,當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)環(huán)境也決定平臺公司的盈利能力。

 

 

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  二是要對平臺公司的總資產(chǎn)狀況進(jìn)行深入分析,主要對注入資產(chǎn)的質(zhì)量,注入平臺公司項(xiàng)目的經(jīng)營性收益情況,重點(diǎn)分析經(jīng)營資產(chǎn)和項(xiàng)目的可持續(xù)性和盈利的穩(wěn)定性,也要關(guān)注出資、注冊資本真實(shí)性。

  三是要加強(qiáng)公司融資風(fēng)險(xiǎn)控制。風(fēng)險(xiǎn)管理是現(xiàn)代企業(yè)基礎(chǔ)管理活動(dòng)的重要內(nèi)容,平臺公司也要遵循融資風(fēng)險(xiǎn)控制理念,建立完備的風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制,采用并形成科學(xué)的融資風(fēng)險(xiǎn)控制評價(jià)指標(biāo)體系。主要從短期償債能力、長期償債能力和現(xiàn)金流三個(gè)方面分析。短期償債能力是公司可以償付將在一年內(nèi)到期的流動(dòng)負(fù)債的能力,它也是衡量公司短期融資風(fēng)險(xiǎn)的重要指標(biāo),主要從流動(dòng)比率、速動(dòng)比率、營運(yùn)資本和流動(dòng)負(fù)債經(jīng)營活動(dòng)凈現(xiàn)金流量比等重要財(cái)務(wù)指標(biāo)考察公司的短期償債能力的大小;長期償債能力反映公司按期支付利息和到期償還本金的能力,是長期融資風(fēng)險(xiǎn)的重要體現(xiàn),主要從資產(chǎn)負(fù)債率、負(fù)債權(quán)益比、股東權(quán)益比率、有形資產(chǎn)債務(wù)率、債務(wù)與有形凈值比、利息保障倍數(shù)等指標(biāo)加以分析;現(xiàn)金流指標(biāo)主要是反映現(xiàn)金流量的充裕度和相關(guān)債務(wù)匹配度,主要從主營業(yè)務(wù)現(xiàn)金比率、現(xiàn)金自給率、經(jīng)營活動(dòng)資本性支出比率、結(jié)構(gòu)分析和營業(yè)活動(dòng)收益質(zhì)量等指標(biāo)加以分析。此外,還要分析或有負(fù)債與總資產(chǎn)的比率、主營業(yè)務(wù)收入、總資產(chǎn)報(bào)酬率和凈資產(chǎn)收益率,再結(jié)合分析投資活動(dòng)產(chǎn)生的現(xiàn)金流量凈值、融資活動(dòng)產(chǎn)生現(xiàn)金流量凈值、現(xiàn)金流量凈值。值得注意的是,平臺公司不同于一般的經(jīng)營性公司,對上述指標(biāo)分析,不僅要按照一般經(jīng)營性公司的指標(biāo)比率加以考核,也要兼顧平臺公司的特殊性,如工程建設(shè)量大、長期負(fù)債多、融資量大,公司主營業(yè)務(wù)收入以政府回購資金為重要組成部分等特點(diǎn),對個(gè)別指標(biāo)進(jìn)行比率調(diào)整。

  總體來說,只要我們能夠正確地處理政府與平臺公司,合理確定平臺公司的職能定位;平臺公司能夠理順與資金市場、資本市場的關(guān)系,提高融資能力,增強(qiáng)防范融資風(fēng)險(xiǎn)水平,就一定能夠充分發(fā)揮其在地方政府城市發(fā)展中的有效作用。