甄選專業(yè)運營方 完善績效評價 加快推動立法進程
充分發(fā)揮資源整合優(yōu)勢
中國證券報：如何評價PPP在當(dāng)前供給側(cè)改革、建立現(xiàn)代社會治理結(jié)構(gòu)中的作用？
賈康：國家大力倡導(dǎo)PPP，含有推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的內(nèi)在邏輯。基本公共服務(wù)供給，是政府擔(dān)責(zé)的社會治理和整個經(jīng)濟社會資源配置中供給體系的重要組成部分，需要持續(xù)穩(wěn)定的和大宗的資金做支撐。
隨著政府公共職能的進一步擴張，基本公共服務(wù)供給客觀上更加多元化，財政支出隨之會增長，這也使得政府赤字壓力與債務(wù)風(fēng)險問題凸顯。種種現(xiàn)實因素倒逼我國地方政府治理模式轉(zhuǎn)變，基本公共服務(wù)供給體系與制度機制亟待改革。在這樣的大背景下，政府與社會資本合作（PPP）項目建設(shè)如雨后春筍，分布在各地各相關(guān)行業(yè)。在2015年至2018年，中國如果把公共部門負債率同口徑提高到50%左右，可增加的公共部門資金規(guī)模將達7萬億元左右，更重要的是可以結(jié)合PPP，使這筆財政資金較好拉動民間資本跟進，發(fā)揮顯著的乘數(shù)效應(yīng)。
就全局而言，PPP的核心意義在于最大化公共利益，實現(xiàn)“共享發(fā)展”，但其機制創(chuàng)新之處，是把“在商言商”的企業(yè)與商業(yè)性金融體系的財力，一起拉進公共服務(wù)支撐條件建設(shè)領(lǐng)域，實現(xiàn)合作伙伴式的風(fēng)險共擔(dān)、利益共享而“共贏”式發(fā)展。政府與社會資本合作自有其豐富的哲理意蘊，從公共性維度看，PPP增加的無疑是公共服務(wù)供給，但PPP是分享或重新分配風(fēng)險、成本、效益、資源和責(zé)任的管理機制創(chuàng)新，不限于一般人所理解的單純的跨部門參與和融資模式創(chuàng)新，它既涵蓋又已超越了委托——代理契約關(guān)系，致力于以機制創(chuàng)新實現(xiàn)某種共同目標(biāo)，意味著參與者可以通過協(xié)商締結(jié)合作發(fā)揮1+1>2、1+1+1>3的資源整合優(yōu)勢。
中國證券報：PPP是為了推動公共服務(wù)領(lǐng)域改革，更好地引入市場的機制和資源，而不是單純地解決融資問題。怎樣實現(xiàn)PPP的融資功能與提升公共服務(wù)能力的統(tǒng)一協(xié)同？政府如何才能為PPP項目找到專業(yè)運營方？
賈康：直觀地看，PPP是一種融資機制，政府帶動社會資本跟進，支持基本公共服務(wù)供給；PPP還是一種管理機制，在可能情況下，對接市場機制，有意識地借助企業(yè)和私人部門的效率優(yōu)勢；從全局看，PPP更是一種治理機制，使政府在有限的稅收、公債以及財政撥付下與非政府的多元主體一道提供更多更好的基本公共服務(wù)，實現(xiàn)公共利益。
PPP不僅有利于轉(zhuǎn)變公共服務(wù)的供給機制，避免上下級政府由于責(zé)任不清以及同級政府財政競爭所造成的基本公共服務(wù)供給低效，還可以剝離一部分政府性債務(wù)以便減輕政府的債務(wù)壓力，使地方政府從傳統(tǒng)單一年度的“預(yù)算收支管理”，轉(zhuǎn)為多年度的“資產(chǎn)負債管理”。政府通過融資、管理、治理機制整合引導(dǎo)社會資本提高公共服務(wù)供給績效的同時，可有序?qū)踊旌纤兄聘母?，推動國有企業(yè)改革的深化發(fā)展，有力推進法治化。因此，PPP在帶來財政革新的同時，也帶來了管理、治理的革新，不能只停留于融資的層面來理解認識PPP。
社會資本通常被認為比政府具有更高效的建設(shè)項目管理水平，這一點被普遍視為政府引入PPP旨在提高效率和有效性的重要著眼點。然而，以PPP方式提供公共服務(wù)并非沒有爭議，其焦點圍繞著是否真正需要將公共服務(wù)外包給社會資本。政府期望PPP為納稅人節(jié)約成本和效率是否可行？長期的PPP會不會鎖定政府的資金安排以及限制政府的靈活性？就之前出現(xiàn)的某些案例來看，政府治理并未獲得所期望的成功，甚至治理風(fēng)險有所增加。雖然教訓(xùn)各不相同，但一般而言，項目失敗多數(shù)與決策時單純?nèi)谫Y觀點有關(guān)，獨立第三方中介咨詢往往不足，更缺乏民眾參與，一些部門可能只關(guān)注以招商引資和增加GDP為工作導(dǎo)向，努力推進項目建設(shè)時缺乏合理的全面規(guī)劃與戰(zhàn)略布局。
管清友：過去三年，我國PPP發(fā)展取得了不俗成效，但有些問題逐漸暴露，“重建設(shè)、輕運營”便是突出的一項。地方政府樂于借助社會資本解決資金難題，施工企業(yè)希望獲得前期相對豐厚的施工利潤，兩方“一拍即合”，迅速達成合作，致使施工企業(yè)尤其是央企施工企業(yè)成為本輪PPP模式的最大受益者。但是，PPP模式不僅是一種單純的融資模式，更是一種綜合的管理模式，包含規(guī)劃、融資、建設(shè)、運營維護等眾多環(huán)節(jié)，在引入關(guān)注社會資本的資金和建設(shè)方面實力的同時，應(yīng)整合社會資本方的知識技能、管理經(jīng)驗、創(chuàng)新能力、市場約束等“附加值”，充分發(fā)揮社會資本優(yōu)勢，提高公共服務(wù)供給效率。
一般而言，PPP項目的合作周期是10年至30年，建設(shè)期兩三年，運營期占據(jù)了項目整個生命周期的大部分比例，是PPP項目持續(xù)運營、質(zhì)量保障的關(guān)鍵因素。為保障PPP項目進展順利，專業(yè)運營方必不可少。在選擇社會資本方時，首先，應(yīng)設(shè)置準(zhǔn)入門檻。地方政府應(yīng)正視PPP模式，在社會資本的選擇過程中關(guān)注PPP項目的運營環(huán)節(jié)，綜合評估社會資本的專業(yè)能力。社會資本應(yīng)滿足相應(yīng)的準(zhǔn)入門檻，至少具備專業(yè)的運營能力，能夠承擔(dān)項目運營風(fēng)險，且愿意長期合作。其次，優(yōu)中選優(yōu)。在滿足準(zhǔn)入要求的社會資本中優(yōu)先選擇具備豐富專業(yè)運營經(jīng)驗、業(yè)內(nèi)信譽度高、有一定規(guī)模的合作方，保障運營期的安全與穩(wěn)定。最后，定期評估，結(jié)果導(dǎo)向。選定社會資本后，在項目運營過程中完善對社會資本的績效考核機制，對于考核不合格的，責(zé)令限期改正，如若不能滿足要求，應(yīng)及時予以更換，切實保證PPP項目質(zhì)量，謹防“濫竽充數(shù)”。
合理劃分風(fēng)險和責(zé)任
中國證券報：當(dāng)前一些參與PPP項目的企業(yè)與地方政府，似乎不太希望承擔(dān)項目建設(shè)和運營中的風(fēng)險。對此，如何在控制政府責(zé)任的前提下放大政府信用，并盡可能地保持PPP項目需求與融資方風(fēng)控之間的平衡？
賈康：公私風(fēng)險分擔(dān)應(yīng)是理想化目標(biāo)取向下，正和博弈和專業(yè)化方案的探索。與任何投資項目一樣，在PPP模式下，政府與社會資本均會不可避免地面臨風(fēng)險，而各方面臨的風(fēng)險不同，往往應(yīng)力求在合同中合理地約定風(fēng)險分擔(dān)方案。
從企業(yè)面臨風(fēng)險的角度講，參與PPP的外資企業(yè)、跨國公司，在全球競爭中，不僅面臨經(jīng)濟約束，更要面臨由于政府介入而形成的約束。PPP項目涉及的政策比較多，由于PPP在中國尚處于起步階段，相關(guān)法規(guī)政策有待于進一步完善。此外，政府具有極其多元、復(fù)雜的目標(biāo)，這將在一定程度上增加PPP合同執(zhí)行和修改的不確定性，容易出現(xiàn)前后政策不一致的風(fēng)險。
在合作共贏的理想化目標(biāo)取向下，建立健全尋求共贏的PPP風(fēng)險評估機制，是一種必備的談判任務(wù)。項目執(zhí)行過程中，風(fēng)險一旦發(fā)生，對于各個合作方來說，以最專業(yè)的方式尋求解決辦法是規(guī)避損失的最有效途徑。評估機制和預(yù)案設(shè)計也可以力求將風(fēng)險進行經(jīng)濟量化，并將風(fēng)險處置預(yù)案機制化，以風(fēng)險分擔(dān)方案的形式盡可能詳細地寫入合同協(xié)議，在優(yōu)化處理風(fēng)險防范方面，盡量讓合作各方的損失最小化。
從政府面臨風(fēng)險的角度講，PPP模式的本質(zhì)內(nèi)涵將適合由企業(yè)應(yīng)對的那些風(fēng)險因素轉(zhuǎn)移到企業(yè)部門從而提升績效，然而，這種風(fēng)險轉(zhuǎn)移會有爭議。就經(jīng)濟角度而言，有些公共服務(wù)是資本密集型的，并不能從收費中籌足必要的收入。PPP的核心本質(zhì)之一，是社會資本在獲得適當(dāng)獎勵回報的同時承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險，社會資本方應(yīng)該具有正確合理的心理預(yù)期，即失敗也會賠本，成功則會有“非暴利而可接受”的利潤入賬。如果社會資本沒有經(jīng)營運行好，別指望讓納稅人買單。事實上，基本公共服務(wù)供給PPP機制創(chuàng)新，意味著日益多元化的治理機制，在長期中消除短視化與局部化的局限性，并應(yīng)使伙伴關(guān)系的各方以優(yōu)勢互補的方式和機制來更好地、更有分工合作特征地來承擔(dān)與收益相匹配的風(fēng)險。所以，風(fēng)險評估與防范、分擔(dān)機制在充分照顧各方利益的同時，一定要以專業(yè)化的高水準(zhǔn)和可行的動態(tài)優(yōu)化調(diào)整機制，使合作各方的共同利益平衡點更趨向于綜合意義上的公共利益。
管清友：風(fēng)險是社會資本參與PPP項目的最大顧慮，也是PPP項目融資難的癥結(jié)所在，現(xiàn)實中擔(dān)保是解決這兩大難題的重要著力點。為了降低風(fēng)險，放大政府信用，無論是施工方還是金融機構(gòu)，以前做政信項目時都會要求地方政府出具擔(dān)保函、承諾函、安慰函等承諾擔(dān)保措施。但是《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（簡稱“50號文”）發(fā)布后，為了進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為，上述違規(guī)擔(dān)保承諾都被明令禁止，加上財政部嚴查問責(zé)地方違規(guī)舉債擔(dān)保行為力度不斷加碼，地方政府能夠提供的合法合規(guī)的擔(dān)保方式十分有限。融資方從風(fēng)控角度出發(fā)，希望通過設(shè)置相應(yīng)的擔(dān)保機制，防范并規(guī)避PPP項目全生命流程中存在的風(fēng)險也是無可厚非。
為了在兩者之間找到平衡點，根據(jù)現(xiàn)有的政策規(guī)定和PPP項目的實際操作，PPP項目可采用三種增信方式。一是強化政府財政支出責(zé)任預(yù)算管理。將PPP項目合同中涉及的政府支付義務(wù)，結(jié)合中長期財政規(guī)劃統(tǒng)籌考慮，通過人大決議納入同級政府預(yù)算，使得資金償付更有保障。二是設(shè)置保底量。在PPP方案設(shè)計過程中，為了保障社會資本參與時獲得合理的最低收益，通過嚴謹周密的論證后，可在項目合同中承諾，在項目運營過程中，當(dāng)公共產(chǎn)品或服務(wù)的需求低于一定的標(biāo)準(zhǔn)時，政府會給予社會資本或項目公司相應(yīng)合理的補貼，但注意是“保底不兜底”。三是政府出資的擔(dān)保公司提供融資擔(dān)保服務(wù)。50號文提出允許地方政府，結(jié)合自身的財力情況，設(shè)立或參股擔(dān)保公司，構(gòu)建市場化運作的融資擔(dān)保體系，鼓勵政府出資的擔(dān)保公司依法依規(guī)提供融資擔(dān)保服務(wù)，地方政府依據(jù)出資范圍承擔(dān)有限責(zé)任。這或許是在控制政府責(zé)任的前提下放大政府信用最為有效的方式。
新型責(zé)任機制呼之欲出
中國證券報：目前，各地PPP項目的運作模式相對簡易，PPP模式創(chuàng)新與既有的發(fā)展規(guī)劃及項目運作方式之間的矛盾如何解決？
管清友：截至6月底，財政部統(tǒng)計口徑的全國PPP綜合信息平臺入庫項目13554個，投資額16.3萬億元，落地項目2021個，投資額3.3萬億元，進展飛速，體量巨大，但有機構(gòu)統(tǒng)計，這僅僅是中國式PPP總量的三分之一，加上發(fā)改委體系和未入庫項目，中國已當(dāng)之無愧地成為世界上最大的PPP市場。在中國式PPP“大躍進”的同時，PPP質(zhì)量著實令人堪憂，表現(xiàn)較為突出的是PPP項目運作模式相對簡易，很多PPP方案僅是通過“復(fù)制粘貼”進行簡單的更新修改，未能結(jié)合具體項目情況對全生命周期可能出現(xiàn)的各種情形進行論證，導(dǎo)致風(fēng)險潛存，方案設(shè)計亟待優(yōu)化完善。
推動PPP改革，加速投融資模式和制度創(chuàng)新，PPP方案設(shè)計是基礎(chǔ)也是重中之重。PPP涉及面廣，涵蓋行業(yè)、工程建設(shè)、財務(wù)、法律、金融等多個方面，考慮到PPP模式的復(fù)雜性和綜合性，引入專業(yè)的中介咨詢機構(gòu)負責(zé)PPP項目方案設(shè)計是較為常見的做法。為避免PPP模式的創(chuàng)新與既有的發(fā)展規(guī)劃及項目運作方式之間的矛盾，在PPP項目前期，應(yīng)讓中介咨詢機構(gòu)提前介入，全程參與政府主管部門的規(guī)劃、交易開發(fā)、管理和決策流程，便于其充分了解PPP項目信息，并與后續(xù)的咨詢、采購、合同簽署、行政監(jiān)管、績效評價以及移交等過程保持連貫和一致，確保PPP方案設(shè)計科學(xué)合理，為項目推進打好基礎(chǔ)。同時，中介咨詢機構(gòu)作為連接政府和社會資本的溝通橋梁，引導(dǎo)政府在與社會資本談判磋商中保持平等地位，協(xié)助解決前期工作中的問題和困難，協(xié)調(diào)落實各項條件，加快項目推進進度。
中國證券報：PPP項目已經(jīng)出現(xiàn)某些由于缺乏問責(zé)機制導(dǎo)致的失敗案例，如何從機制設(shè)計上減少失敗的可能性？績效評價工作能否有效開展是PPP項目能否成功推廣的重要因素之一，對于績效評價工作的有效深入開展，有哪些建議？
賈康：PPP是經(jīng)濟新常態(tài)下混合所有制改革的具體實踐，與之相對應(yīng)的問責(zé)機制要與時俱進。PPP的發(fā)展有望提供一種新型的責(zé)任機制，為問責(zé)創(chuàng)造新機遇，也為公眾參與治理提供一種渠道。正是由于PPP改變了政府提供公共服務(wù)的傳統(tǒng)模式，公眾、社會資本、第三方獨立的中介咨詢機構(gòu)都在這個過程中參與到公共領(lǐng)域，所以帶來了擴展公眾參與的客觀需要和現(xiàn)實壓力。只有公眾監(jiān)督真正參與到PPP中，才能使問責(zé)機制更好地發(fā)揮防范腐敗、瀆職等作用，引導(dǎo)PPP在運行中實現(xiàn)公共利益。
當(dāng)下，PPP的評估機制、仲裁機制和問責(zé)機制總體而言在中國尚屬試水期。評估機制可以量化合作各方的風(fēng)險和收益，仲裁機制使合作各方的權(quán)益得到有效確認而引導(dǎo)糾紛解決，問責(zé)機制使合作各方都能更好地承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，這些在一定程度上可以幫助合作各方規(guī)避風(fēng)險。雖然用績效約束與問責(zé)的方式調(diào)和PPP的內(nèi)在矛盾至少在初期會帶來一系列的挑戰(zhàn)性任務(wù)，但方向如此，需要積極探索、積累經(jīng)驗。
PPP對于實質(zhì)性轉(zhuǎn)變政府職能、優(yōu)化政府行為和全面推進法治化，不啻是一種“倒逼”機制。PPP的發(fā)展對法治、契約和所有相關(guān)營商文明的培育，都將是一種催化劑，對于降低交易成本、鼓勵長期行為和促進社會和諧進步，具有國家治理現(xiàn)代化和包容性發(fā)展層面的全局意義。激勵機制伴隨的問責(zé)機制，有必要加入陽光化的公眾監(jiān)督與規(guī)范化的司法渠道的仲裁和判決這樣的糾紛解決機制。
管清友：績效評價是PPP模式的點睛之筆，通過項目全生命周期進行有效監(jiān)督，為項目的運行成效進行科學(xué)評估，是PPP項目成功的重要保障。必要適度的績效評價，在確保社會資本獲得合理收益的同時,對社會資本形成正向激勵，實現(xiàn)激勵相容，提升效率。為有效深入開展績效評價，建議在以下四個方面予以強化。
一是加大績效評價重視程度，防范流于形式。在PPP項目實際操作過程中，中介咨詢機構(gòu)、政府和社會資本應(yīng)全面認識到績效考核對PPP項目的重要性。中介咨詢機構(gòu)在方案設(shè)計時將績效考核作為重要的組成部分，使社會資本或項目公司的收益與建設(shè)運營成效掛鉤，對社會資本或項目公司的行為產(chǎn)生實際約束；政府起到引導(dǎo)和監(jiān)督作用，督促社會資本保質(zhì)保量完成；社會資本應(yīng)比照績效評價內(nèi)容提升質(zhì)量和效益。
二是完善績效評價內(nèi)容，健全績效評價體系。PPP項目績效評價應(yīng)以保障項目質(zhì)量、提升項目效率為目標(biāo)，重點關(guān)注PPP項目操作流程是否規(guī)范，實施方案是否科學(xué)、可行，物有所值評價是否合理，財政支出是否在財政可承受能力之內(nèi)，PPP合同是否合法合規(guī)、項目的財政補貼方案及績效考核是否科學(xué)合理、社會公眾是否滿意等眾多因素，應(yīng)基于上述評價內(nèi)容，制定綜合完善的績效評價體系。
三是分階段績效評價，保障PPP全周期質(zhì)量。考慮到PPP項目的持續(xù)周期較長，包括識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行和移交五個階段，且各階段的關(guān)注點不同，因此對PPP項目全生命周期進行全盤考慮明顯不太合適，故應(yīng)結(jié)合實際，對PPP項目分段進行績效評價。至少應(yīng)包括以下兩個階段的績效評價，第一階段是建設(shè)完成后進行項目的前中期績效評價，主要針對項目前期立項、設(shè)計、招標(biāo)及施工階段指標(biāo)的評價。通過此階段績效評價，可在運營階段做出控制運營成本、改革管理方法、調(diào)整設(shè)備維護期等措施，有效提升項目運營階段的品質(zhì)。第二階段是運營期后的移交階段進行績效評價。一方面可考核項目公司在項目運營期的管理及運營質(zhì)量，另一方面保障政府回收項目時的遺留風(fēng)險降到最低，減少政府移交后的運營負擔(dān)。
四是績效評價要突出重點，主次分明。由于PPP項目要實現(xiàn)政府、社會資本和社會公眾三方利益的均衡，且各方存有交叉，在進行PPP項目績效評價時，要突出重點，確立項目的核心績效指標(biāo)。如項目運營的經(jīng)濟性，包括政府的資金控制，社會資本的合理收益；項目的效果，包括工程質(zhì)量、工期和安全指標(biāo)；項目的效率，評估服務(wù)的及時方便性；項目的公平性，考量社會公眾對項目的滿意度等。
加快推進立法進程
中國證券報：在很多業(yè)內(nèi)人士看來，加快立法將有助于推進PPP行業(yè)規(guī)范。PPP立法應(yīng)主要關(guān)切哪些方面？
賈康：當(dāng)前加快PPP立法進程是非常必要的，PPP是催化也是倒逼法治化進程的機制創(chuàng)新。沒有法制強有力的保障，就不可能形成PPP發(fā)展的可持續(xù)性。PPP立法無法回避的一個重大問題，是PPP項目所形成合同的契約性質(zhì)問題。政府和非政府主體要做PPP項目，既然是伙伴關(guān)系，自愿簽字，那么雙方在簽字時就應(yīng)是平等民事主體的身份，而不是行政的上級和下級的關(guān)系，因此PPP合同應(yīng)該是民事合同。目前有一種觀點認為，它是一種特殊的行政合同，對此我不認可。行政關(guān)系是隸屬關(guān)系，是上下級關(guān)系，不需要合同。
另外，還有一種調(diào)和的說法，認為PPP合同契約可以是民事合同和行政合同的混合體，兩者性質(zhì)兼而有之。我不能同意這種觀點，這種調(diào)和在實際執(zhí)行中會矛盾百出，最終會落入不可持續(xù)狀態(tài)。在PPP簽合同之前，政府當(dāng)然有裁判員的身份，但是當(dāng)具體的某一個地方政府作為伙伴一方，和另外的非政府的主體即社會資本一方，自愿簽字形成具體的PPP項目合同時，雙方則形成了平等身份。當(dāng)然，上級政府也會有某種裁判員的身份，是要監(jiān)督和推動法律實際約束效力的落實，但是具體參與PPP項目的地方政府，是絕對不能再保持著行政主管部門的身份與企業(yè)形成契約履行中的實際關(guān)系。
立法是很嚴肅的事情，希望能夠積極推進這個過程，但總體上最關(guān)鍵的是不回避矛盾問題。在立法過程中，力求最充分調(diào)動專業(yè)人士共同討論。討論中應(yīng)廣泛聽取企業(yè)和社會各界的訴求以及意見建議。在重大問題上應(yīng)該召開專題研討會，對于一些特別有必要的關(guān)鍵點，不排除在立法的一定階段上以聽證會的方式體現(xiàn)陽光化和優(yōu)化與社會各界的互動，以凝練可能的共識，來促成PPP法規(guī)的制定盡可能達到高水平。
（來源：中國證券報 發(fā)展運營部收集整理）