?。▉碓矗葫i元評級）2015年以來，地方融資平臺舉債仍然保持了快速增長態(tài)勢。43號明確規(guī)定，“剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務(wù)。”財(cái)政部也多次明確，2014年之后地方融資平臺舉債不屬于地方政府債務(wù)。從表面來看，這些債務(wù)是作為融資平臺自身的債務(wù)，但是事實(shí)上，這些債務(wù)更多仍然是地方政府的債務(wù)，只是以隱性債務(wù)形式存在的，一旦未來地方融資平臺無法償還債務(wù)，這些債務(wù)將會轉(zhuǎn)嫁到地方政府，成為地方政府將的債務(wù)。
2017年以來，監(jiān)管層進(jìn)一步對地方債務(wù)監(jiān)管繼續(xù)加碼。財(cái)政部聯(lián)合其他部委先后推出“50號文”、“62號文”、“87號文”、“89號文”，對地方政府舉債融資的監(jiān)管力度不斷升級?？刂频胤饺谫Y平臺舉債，推動地方融資平臺轉(zhuǎn)型，成為治理地方政府隱性債務(wù)的關(guān)鍵。
然而在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢下，地方融資平臺轉(zhuǎn)型依然面臨的諸多問題，諸如，經(jīng)濟(jì)下行壓力的加大，分稅制改革未完全到位，以及省級以下政府舉債權(quán)等問題，以及地方融資平臺也存在數(shù)量多、內(nèi)部轉(zhuǎn)型動力不足等困難，這些都限制了地方融資平臺的轉(zhuǎn)型。
本文通過對我國地方融資平臺與地方政府隱性債務(wù)管理的關(guān)系，以及地方融資平臺轉(zhuǎn)型面臨的障礙和困境進(jìn)行分析，對防范地方政府隱性負(fù)債和推動我國地方融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展提出政策建議。
正文
一、引言
2008年以來，地方政府通過融資平臺大規(guī)模進(jìn)行舉債，導(dǎo)致地方政府債務(wù)規(guī)模快速增長，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)也迅速積累。為此，2010年以來，國務(wù)院先后出臺一系列政策來對融資平臺進(jìn)行規(guī)范。尤其是2014年10月國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)[2014]43號）（以下簡稱43號文）明確規(guī)定，“剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務(wù)。”緊接著財(cái)政部發(fā)布《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》（財(cái)預(yù)〔2014〕351號），對截止2014年12月31日地方政府債務(wù)進(jìn)行分類，并納入預(yù)算管理，并對政府債務(wù)進(jìn)行鎖定，地方政府債務(wù)規(guī)模只增不減。
盡管財(cái)政部多次表態(tài)，2014年之后地方融資平臺舉債不屬于地方政府債務(wù)。然而，2015年以來，地方融資平臺舉債仍然保持了快速增長態(tài)勢。從表面來看，這些債務(wù)是作為融資平臺自身的債務(wù)，但是事實(shí)上，這些債務(wù)更多仍然是地方政府的債務(wù)，只是以隱性債務(wù)形式存在的，一旦未來地方融資平臺無法償還債務(wù)，這些債務(wù)將會轉(zhuǎn)嫁到地方政府，成為地方政府將的債務(wù)。所謂隱性債務(wù)是指在法律上明確不由政府承擔(dān)債務(wù)，但是政府出于公共利益或者道義等，將來可能變成的債務(wù)。雖然地方融資平臺的債務(wù)從法律上不屬于政府債務(wù)，但是非常容易轉(zhuǎn)變成地方政府債務(wù)。相比顯性債務(wù)，這些隱性債務(wù)更加不容易統(tǒng)計(jì)，而且具有系統(tǒng)性，潛在風(fēng)險(xiǎn)更加巨大。
這種情況下，控制地方融資平臺舉債，推動地方融資平臺轉(zhuǎn)型，成為治理地方政府隱性債務(wù)的關(guān)鍵。2016年11月14日，國務(wù)院印發(fā)《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案的通知》（國辦函〔2016〕88號），再次強(qiáng)調(diào)對地方政府債務(wù)中央實(shí)行不救助原則，同時再次明確地方政府存量債務(wù)和相關(guān)方的責(zé)權(quán)利，從而倒逼地方政府規(guī)范舉債。2017年以來，監(jiān)管層進(jìn)一步加大了對地方債務(wù)的監(jiān)管。財(cái)政部于2017年5月5日和5月28日分別出臺了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕50號）和《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕87號），以負(fù)面清單的方式從地方融資平臺、PPP和產(chǎn)業(yè)基金、政府購買服務(wù)、融資擔(dān)保等方面對當(dāng)前地方政府舉債融資出現(xiàn)的種種亂象進(jìn)行了全方位的覆蓋，對這些違法違規(guī)融資亂象進(jìn)行封堵，以化解地方政府或有負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)。
然而在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢下，地方融資平臺轉(zhuǎn)型依然面臨的諸多問題，諸如，經(jīng)濟(jì)下行壓力的加大，分稅制改革未完全到位，以及省級以下政府舉債權(quán)等問題，以及地方融資平臺也存在數(shù)量多、內(nèi)部轉(zhuǎn)型動力不足等困難，這些都限制了地方融資平臺的轉(zhuǎn)型。因此，未來地方政府融資平臺轉(zhuǎn)型之路仍然艱巨和漫長，需要更加深入的研究和探討。本文通過對我國地方融資平臺與地方政府隱性債務(wù)管理的關(guān)系，以及地方融資平臺轉(zhuǎn)型面臨的障礙和困境進(jìn)行分析，對防范地方政府隱性債務(wù)和推動我國地方融資平臺轉(zhuǎn)型提出政策建議。
二、地方融資平臺與地方政府隱性債務(wù)
（一）地方政府隱性債務(wù)
按照世界銀行對地方債務(wù)的分類，地方政府性債務(wù)可以分為顯性直接債務(wù)、隱性直接債務(wù)、顯性或有債務(wù)和隱性或有債務(wù)。按照劉尚希等（2012）的分類，地方隱性債務(wù)包括社會保障資金缺口、農(nóng)村社會保障缺口、公共投資項(xiàng)目未來的資本性和經(jīng)常性支出等隱性直接負(fù)債，也包括對金融機(jī)構(gòu)支付危機(jī)的救助、國有企業(yè)未彌補(bǔ)虧損、拖欠企業(yè)在職職工、下崗職工和農(nóng)民工的工資、自然災(zāi)害等突發(fā)性公共事件等隱性或有債務(wù)。
審計(jì)署在對地方政府債務(wù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)時，對地方政府性債務(wù)進(jìn)行了分類，包括地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)、可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)，其中前兩類債務(wù)是顯性債務(wù)，而可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)是隱性債務(wù)，包括指政府融資平臺公司、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位和公用事業(yè)單位為公益性項(xiàng)目舉借，由非財(cái)政資金償還，且地方政府（含政府部門和機(jī)構(gòu)）未提供擔(dān)保的債務(wù)（不含拖欠其他單位和個人的債務(wù)）。審計(jì)署的地方政府隱性債務(wù)相比劉尚希等（2012）的隱性債務(wù)口徑明顯偏窄，是一種相對俠義的隱性債務(wù)。
?。ǘ┑胤秸畬Φ胤饺谫Y平臺的隱性債務(wù)規(guī)模
2015年之后，地方融資平臺舉債規(guī)模仍然持續(xù)增長，并未得到有效控制。根據(jù)wind數(shù)據(jù)，2015年和2016年，地方融資平臺通過債券市場進(jìn)行規(guī)模達(dá)到4.21萬億，而這些只是通過債券市場舉債的規(guī)模，還沒有包括通過銀行貸款、信托、理財(cái)?shù)绕渌绞降娜谫Y。銀行貸款作為地方融資平臺主要融資手段，根據(jù)對這些融資平臺樣本統(tǒng)計(jì)，銀行貸款占融資平臺融資規(guī)模的1/2，而債券融資只占到融資規(guī)模1/4，這樣推算出，這些融資平臺新增債務(wù)規(guī)模將達(dá)到16.8萬億。這些僅僅是發(fā)行過債券的融資平臺舉債規(guī)模，還不包括那些沒有發(fā)行過債券的融資平臺的債務(wù)。如果考慮這些，2015年之后融資平臺舉債規(guī)模更多，而這些債務(wù)都將成為未來地方政府的隱性債務(wù)。
?。ㄈ┑胤饺谫Y平臺債務(wù)繼續(xù)增長的原因
在新《預(yù)算法》放開省級地方政府（含計(jì)劃單列市）舉債權(quán)的同時，財(cái)政部多次表態(tài)融資平臺應(yīng)與地方政府剝離，2015年之后融資平臺的舉債不屬于地方政府債務(wù)。然而地方融資平臺債務(wù)仍然得到了繼續(xù)增長，原因大概有以下幾點(diǎn)：
?。?）在當(dāng)前分稅制情況，地方財(cái)權(quán)和事權(quán)沒有得到完全匹配，地方政府財(cái)政缺口依然巨大，而新《預(yù)算法》對地方政府舉債權(quán)的放開只限于省級政府（含計(jì)劃單列市），市級及以下地方政府仍然沒有放開。這些政府如果需要舉債還需要向省級政府進(jìn)行申請，對于這些政府來說，舉債靈活性受到極大限制，而通過融資平臺進(jìn)行融資，能夠更多掌握自主性，這也使得即便中央一再重申要剝離融資平臺，地方融資平臺舉債不屬于政府債務(wù)，地方融資平臺債務(wù)仍然得到快速增長的根本原因。
?。?）經(jīng)過過去多年的發(fā)展，當(dāng)前地方融資平臺債務(wù)規(guī)模已經(jīng)非常巨大，這些債務(wù)中絕大部分都沒有納入政府預(yù)算中。根據(jù)審計(jì)署的審計(jì)結(jié)果，截至2013年6月，納入到政府債務(wù)的地方融資平臺債券融資額只有1.1萬億，其中負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)只有5289億元。而事實(shí)上，根據(jù)wind統(tǒng)計(jì)，截至2013年6月，地方融資平臺債券融資余額為2.43萬億，這說明，一半以上的融資平臺債券融資是沒有納入到政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)中。這些債務(wù)絕大部份都是在2015-2017年到期，由于沒有納入到政府預(yù)算，因此無法通過政府置換債來進(jìn)行置換成政府債務(wù)，但是融資平臺本身又沒有足夠資金來償還，在守住不發(fā)生系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的背景下，地方政府不愿意、也不敢讓地方融資平臺發(fā)生債務(wù)違約，這種情況下，只能通過繼續(xù)舉債借新還舊方式來延緩。這也是地方融資平臺融資繼續(xù)快速增長的直接原因。
?。?）當(dāng)前我國在地方融資平臺管理上仍然不統(tǒng)一，存在多頭監(jiān)管，這也導(dǎo)致了在對地方融資平臺舉債控制時，各自為政，很難發(fā)揮協(xié)同作用。當(dāng)前融資平臺管理和舉債方面涉及的管理機(jī)構(gòu)包括財(cái)政部、、國資委、人民銀行、發(fā)改委、銀監(jiān)會、證監(jiān)會等機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)由于部門職責(zé)不同，或者出于自身部門利益需求，在對待融資平臺舉債方面存在很大不同，制定政策方面也經(jīng)常不一致，甚至出現(xiàn)沖突的現(xiàn)象，這也進(jìn)一步造成了融資平臺債務(wù)繼續(xù)增長。而且由于缺乏融資平臺明確認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，這就使得融資平臺通過宣稱與地方政府脫鉤，可以輕易轉(zhuǎn)變成經(jīng)營性國有公司，從而避免監(jiān)管機(jī)構(gòu)對其舉債限制，但事實(shí)上仍然屬于地方融資平臺。
三、我國地方融資平臺的轉(zhuǎn)型面臨的困難
盡管43號文為地方融資平臺轉(zhuǎn)型提供了方向，新的《預(yù)算法》的頒布也放開了省級政府舉債權(quán)，在一定程度上緩解了地方財(cái)政收支缺口。但由于地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)的不匹配以及地方投融資平臺在長期的發(fā)展過程中積累了較多問題，在財(cái)稅體制改革以及相應(yīng)配套措施未完全到位的前提下，地方融資平臺轉(zhuǎn)型過程還面臨著諸多障礙和難題。
（一）當(dāng)前我國地方融資平臺轉(zhuǎn)型面臨的外部障礙1、當(dāng)前分稅制改革不完善，地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配的問題沒有根本性解決，地方政府轉(zhuǎn)型動力較弱
財(cái)稅體制不完善、缺少公開融資途徑是地方政府隱性債務(wù)以及地方融平臺產(chǎn)生的根本性原因，要推動地方融資平臺轉(zhuǎn)型就需要從根本上深化財(cái)稅體制改革，完善分稅制制度，緩解地方地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配，構(gòu)建健全的地方融資體系。盡管目前中央和省級政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)在逐步規(guī)范，但省以下政府尤其是市縣政府在事權(quán)和財(cái)權(quán)不匹配的問題仍然比較突出。同時新《預(yù)算法》僅允許省級政府可以發(fā)行債券融資，但是省以下地方政府仍然無法直接進(jìn)行發(fā)行融資，只能由省級政府代為舉債。正如以往財(cái)政部代發(fā)地方債解決不了省級資金需求一樣，這種計(jì)劃經(jīng)濟(jì)式的資金供給無論在規(guī)模上還是在適用性上滿足不了市、縣級政府的真實(shí)需求，在此情況下，市縣級政府仍然傾向于依賴地方投融資平臺來進(jìn)行項(xiàng)目投融資，從而阻礙地方投融資平臺轉(zhuǎn)型。
2、當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r也是制約融資平臺轉(zhuǎn)型的重要因素
在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力較大、民營投資下滑較為嚴(yán)重，穩(wěn)增長仍然很大程度上需要依靠地方基建投資，但在地方政府財(cái)力捉襟見肘，PPP短期又難以承擔(dān)起重任的情況下，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍需要地方融資平臺來推進(jìn)。在地方融資平臺承擔(dān)了大量基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域投資的情況下，地方融資平臺也很難完全市場化轉(zhuǎn)型。
3、守住系統(tǒng)性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)底線也是制約融資平臺轉(zhuǎn)型的重要因素
當(dāng)前防范系統(tǒng)性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是中央的底線，地方投融資平臺作為政府債務(wù)的舉債主體，債務(wù)負(fù)擔(dān)較大，如果完全轉(zhuǎn)型市場化運(yùn)作，就會失去之前的政府隱性支持，從而使得地方融資平臺信用風(fēng)險(xiǎn)大規(guī)模的暴露，很有可能導(dǎo)致系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，這個是中央不愿意看到的。這也是中央雖然一再重申厘清地方政府和融資平臺的債務(wù)關(guān)系，但是對地方融資平臺轉(zhuǎn)型并沒有急于求成，甚至放任態(tài)度?？梢哉f，既要促使地方投融資平臺實(shí)現(xiàn)成功轉(zhuǎn)型，又能避免融資平臺債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)大面積爆發(fā)，成為政府需要不斷摸索的難題，也是阻礙地方投融資平臺轉(zhuǎn)型的重要因素。
4、地方融資平臺轉(zhuǎn)型也仍然面臨國有企業(yè)改革的難題
作為重要的國有企業(yè)，地方融資平臺轉(zhuǎn)型也面臨著一些當(dāng)前國有企業(yè)改革中所遇到的難題，比如，政府與企業(yè)關(guān)系界定，公司治理不完善，管控機(jī)制不健全等，而目前國有企業(yè)改革還沒有完全改革到位，仍存在諸多公司治理，以及被地方政府進(jìn)行干預(yù)日常運(yùn)作等問題。在推動地方投融資平臺轉(zhuǎn)型過程中如果不解決這些國企改革中出現(xiàn)的問題，即便地方融資平臺實(shí)現(xiàn)了暫時的轉(zhuǎn)型，也很難擺脫融資平臺地位。比如，大多數(shù)地方政府投融資平臺帶有較濃厚的行政色彩，地方政府可以直接或間接管理融資平臺公司人、財(cái)、物，對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金進(jìn)行決策和計(jì)劃籌集、管理、使用，平臺公司只是擔(dān)當(dāng)出納角色，在此情況下，如果不能從職能、人員管理等方面對平臺公司進(jìn)行徹底改革，平臺公司很有可能只是改頭換面后還是承擔(dān)了原來融資平臺的職能。
（二）地方融資平臺轉(zhuǎn)型過程中自身存在的困難1、地方投融資平臺數(shù)量較多，牽涉的利益較廣
當(dāng)前我國地方融資平臺數(shù)量較多，無法準(zhǔn)確進(jìn)行界定。就銀監(jiān)會融資平臺名單而言，截至2017年9月30日，銀監(jiān)會名單內(nèi)共有11734家平臺，其中2498家已退出平臺，但仍有9236家仍按平臺管理，即便是退出類名單的融資平臺，也只是名義上的退出，仍然在一定程度上承擔(dān)融資平臺功能。融資平臺數(shù)量多，種類繁雜，很難完全界定，也就無法制定統(tǒng)一的轉(zhuǎn)型路徑。更重要的是地方投融資平臺涉及到的利益群體較廣，從股東方來看，有地方政府的政績需要，從債權(quán)人來看，有銀行、信托、債券投資者等的債務(wù)償還，從營運(yùn)方來看，有建筑工程公司的項(xiàng)目施工，從內(nèi)部來看，有大量職工的就業(yè)，如果在地方投融資平臺轉(zhuǎn)型過程當(dāng)中沒有處理好這些利益群體，不僅影響到地方投融資平臺的順利轉(zhuǎn)型，甚至還會影響到地方的穩(wěn)定以及金融安全。
2、融資平臺公司本身內(nèi)部轉(zhuǎn)型動力不足
地方融資平臺轉(zhuǎn)型，將會面臨經(jīng)營上和政治風(fēng)險(xiǎn)。相比之前作為地方融資平臺，某種程度就是一個準(zhǔn)事業(yè)單位，地方融資平臺對自身運(yùn)作、資產(chǎn)保值和利潤考核要求不大，只需要按照地方政府要求開展運(yùn)作即可。然而，轉(zhuǎn)型后需要成為市場化運(yùn)作主體，就要考慮日常運(yùn)作，來自國有資產(chǎn)保值、利潤考核等壓力較大，這也導(dǎo)致地方融資平臺自身轉(zhuǎn)型存在意愿不足。如果轉(zhuǎn)型失敗還面臨“國有資產(chǎn)流失”的罪名，因而面臨政治上的風(fēng)險(xiǎn)，在經(jīng)營和政治風(fēng)險(xiǎn)雙重壓力之下，地方投融資平臺公司內(nèi)部轉(zhuǎn)型動力不足。
3、地方投融資平臺多數(shù)存在資產(chǎn)不實(shí)、虛假資產(chǎn)，增加了未來轉(zhuǎn)型的難度
地方投融資平臺其資產(chǎn)主要由地方政府注入，其中絕大部分為用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資產(chǎn)，有些甚至是服務(wù)民生的項(xiàng)目，不僅現(xiàn)金流產(chǎn)生能力較差，而且資產(chǎn)的權(quán)利屬性也存在瑕疵。以政府注入平臺公司的土地資產(chǎn)為例，融資平臺公司在成立之初，出于融資便利的考慮，要求資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)高估土地使用權(quán)的價(jià)值，一些資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)出于利益的誘惑與政府權(quán)力的壓力，將資產(chǎn)價(jià)值任意高估，完全不考慮土地使用權(quán)實(shí)際存在狀況，有的甚至連只能作為公益性用地的土地使用權(quán)，也視同一般的工業(yè)建設(shè)性用地進(jìn)行評估，導(dǎo)致平臺公司賬面資產(chǎn)價(jià)值準(zhǔn)確性嚴(yán)重失實(shí)。這種情況下無論進(jìn)行轉(zhuǎn)型還是進(jìn)行退出，都會涉及這些資產(chǎn)的處置和重新評定，面臨極大的困難。從轉(zhuǎn)型來看，由于資產(chǎn)質(zhì)量欠佳，盈利能力較弱，流動性較差，地方投融資平臺面臨轉(zhuǎn)型是否順利的問題。因?yàn)榈胤酵度谫Y平臺要在市場競爭中生存，必須依靠具有較強(qiáng)盈利能力的資產(chǎn)來產(chǎn)生收益，否則，市場化轉(zhuǎn)型便面臨較大的困難。從退出來看，由于資產(chǎn)價(jià)值虛高，地方投融資平臺負(fù)債實(shí)際上是較重的，權(quán)益價(jià)值也是較低的，這無疑會影響到地方投融資平臺的清算價(jià)值，甚至還會出現(xiàn)資不抵債的現(xiàn)象。
4、地方投融資平臺向市場化主體轉(zhuǎn)型，經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)會加大，甚至面臨轉(zhuǎn)型失敗的風(fēng)險(xiǎn)
由于不同行業(yè)競爭狀況、進(jìn)入壁壘、行業(yè)政策、發(fā)展生命周期等的不同，地方投融資平臺進(jìn)入后面臨的風(fēng)險(xiǎn)也迥異，地方投融資平臺進(jìn)入行業(yè)前如果對所進(jìn)入行業(yè)各方面風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識不夠，準(zhǔn)備不夠，匆促進(jìn)入行業(yè)后會因積累不足，行業(yè)競爭激烈，極有可能遭遇經(jīng)營失敗的風(fēng)險(xiǎn)。與此同時，在參與市場競爭方面，地方投融資平臺有所缺失。地方投融資平臺主營業(yè)務(wù)對政府依賴程度較高、自身經(jīng)營性業(yè)務(wù)較少、對下屬經(jīng)營性子公司控制能力不強(qiáng)、利潤虛高但現(xiàn)金流情況不佳等特點(diǎn)，使其經(jīng)營管理能力薄弱，因而，轉(zhuǎn)型后，政府將經(jīng)營管理自主權(quán)交還給平臺公司后，平臺公司面臨建立適應(yīng)市場競爭的經(jīng)營管理決策機(jī)制，但這非一朝一夕之事。
四、推動地方融資平臺轉(zhuǎn)型的政策建議
2015年之后，地方融資平臺債務(wù)依然得到快速增長，主要仍然是當(dāng)前財(cái)稅體制導(dǎo)致地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配、地方政府官員績效考核制度不健全以及當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)政策下行壓力巨大等多個方面原因。為了根本性防范地方政府隱性債務(wù)，就必須大力推動地方融資平臺轉(zhuǎn)型，控制地方融資平臺舉債。
?。ㄒ唬┲贫▽ｉT地方投融資平臺法律法規(guī)
地方融資平臺債務(wù)增長的一個主要原因就是地方投融資平臺仍然是多頭監(jiān)管，各部委對投融資平臺的管理各自為政，已出臺的文件也相對分散，而且層次較低，難以對投融資平臺起到完整、統(tǒng)一的規(guī)范作用。即使最基礎(chǔ)的對投融資平臺的認(rèn)定，各部委都沒有形成一致的意見，各部委發(fā)布的投融資平臺名單存在一定的差異，如果名單都無法確認(rèn)統(tǒng)一，更別提對投融資平臺進(jìn)行規(guī)范和轉(zhuǎn)型。各部委對投融資平臺的管理形成共識是平臺形成統(tǒng)一的運(yùn)行規(guī)范的前提，因此亟需出臺專門法規(guī)對地方投融資平臺做出統(tǒng)一的規(guī)范。
首先，明確地方政府投融資平臺的性質(zhì)、與地方政府之間的關(guān)系進(jìn)行界定。明確投融資平臺經(jīng)營范圍、公益性項(xiàng)目范圍、責(zé)任范圍、運(yùn)營模式、資金監(jiān)管、項(xiàng)目決策、償還機(jī)制等各方面的內(nèi)容。其次，對投融資平臺的認(rèn)定統(tǒng)一判斷標(biāo)準(zhǔn)，并對目前地方融資平臺進(jìn)行全面統(tǒng)計(jì)，掌握地方融資平臺數(shù)量、類型、運(yùn)營狀況、債務(wù)規(guī)模以及政府債務(wù)的比例，債務(wù)償還安排等，并進(jìn)行分類管理，合理確定政府融資平臺負(fù)債規(guī)模上限、償債準(zhǔn)備金、資金用途和債務(wù)分類標(biāo)準(zhǔn)等予以明確等。再次，明確相關(guān)監(jiān)管部門的監(jiān)管職責(zé)，在統(tǒng)一的法律法規(guī)框架下，發(fā)改委、財(cái)政部、人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、審計(jì)署等部委共同組建地方政府融資平臺監(jiān)管聯(lián)席會議制度，明確對融資平臺的監(jiān)督、審計(jì)、及稽查等責(zé)任，避免各部委各自為政。
?。ǘ┘哟笕谫Y平臺整合重組力度，不斷減少融資平臺數(shù)量
當(dāng)前數(shù)量眾多的投融資平臺和快速增長的融資規(guī)模給地方政府和銀行系統(tǒng)帶來了隱性債務(wù)隱患，因此，未來應(yīng)對投融資平臺的數(shù)量和融資規(guī)模進(jìn)行一定的控制。根據(jù)政府級別的情況，合理控制其下屬融資平臺數(shù)量，根據(jù)政府級別以及經(jīng)濟(jì)財(cái)政實(shí)力的不同，明確其下屬融資平臺的數(shù)量，并對其進(jìn)行分類管理，不斷推進(jìn)融資平臺轉(zhuǎn)型。
第一，合并重組現(xiàn)有融資平臺。具體措施包括，根據(jù)區(qū)域或資源要素統(tǒng)一整合現(xiàn)有的不同類別融資平臺，實(shí)現(xiàn)多元化經(jīng)營，提高資源綜合利用效率。一方面，對縣域的融資平臺可以合并為一家，對地級市以上級別的融資平臺可以采取合并重組的方式，對負(fù)債較高和無投融資業(yè)務(wù)的平臺進(jìn)行合并，形成規(guī)模較大的融資平臺，根據(jù)相鄰區(qū)域的城市發(fā)展規(guī)劃，進(jìn)行跨區(qū)域的平臺整合，促進(jìn)城市群的協(xié)同發(fā)展。另一方面，整合具有相同或相似資源要素的融資平臺，利用專業(yè)優(yōu)勢與集中優(yōu)勢，提高資源利用效率。在整合的過程中，建立有效的資產(chǎn)重組及后續(xù)管理機(jī)制。
第二，嚴(yán)格限制新設(shè)融資平臺，包括提高地方融資平臺的公司設(shè)立的品批準(zhǔn)條件，如要求符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)、提高注冊資本（實(shí)收資本）要求，需要有關(guān)部門的審批、按照地區(qū)的行政等級設(shè)置融資平臺的數(shù)量上限等。
（三）逐步放開市級以下地方政府舉債權(quán)
目前《預(yù)算法》只允許省級政府（含計(jì)劃單列市）通過發(fā)行債券方式進(jìn)行融資，但是省級以下地方政府沒有舉債權(quán)，依然無法直接融資，只能由省級政府代為發(fā)行債券。在未來城鎮(zhèn)化不斷推進(jìn)的過程中，省級以下地方融資需求勢必仍然強(qiáng)烈，如果不能賦予其相應(yīng)的自主融資權(quán)，而仍然采取省級政府代發(fā)形式，很難滿足地方政府靈活的融資需求。這種情況下，省級以下地方政府仍然會傾向于通過其他方式來繞過省級政府來融資，很有可能會導(dǎo)致地方融資平臺繼續(xù)存在。因此，要推動地方融資平臺轉(zhuǎn)型，就需要逐步擴(kuò)大省級以下地方政府債券發(fā)行的城市范圍，賦予其相應(yīng)融資權(quán)。為防止濫用自主發(fā)行權(quán)，應(yīng)在中央或省級政府的統(tǒng)籌安排下，給予省級以下政府一定的自主發(fā)行額度，使省級以下政府在額度范圍內(nèi)量力而行地制定自主發(fā)債計(jì)劃，增強(qiáng)政府發(fā)債的自主性、靈活性。
?。ㄋ模﹪?yán)控地方融資平臺舉債，建立風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控和預(yù)警制度
一旦當(dāng)?shù)胤秸@得直接舉債權(quán)，地方融資平臺對于地方政府融資功能也基本上消失了。這種情況下，來自地方政府對地方融資平臺轉(zhuǎn)型的障礙也就會消失，政府推動地方融資平臺轉(zhuǎn)型意愿也會得到提升。這種情況，還需要嚴(yán)防地方融資平臺新增債務(wù)，對地方融資平臺債務(wù)也實(shí)行總量控制，每年規(guī)定地方融資平臺新增債務(wù)，并且需要明確這些債務(wù)償債來源，對于無法說明償債來源的融資平臺，禁止其新增債務(wù)。并加大對融資平臺的債務(wù)管理，建立完善的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控和預(yù)警制度。一是，可以通過預(yù)算控制、成本控制、財(cái)務(wù)預(yù)警等手段，增強(qiáng)有效管控財(cái)務(wù)和運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)的能力；二是，根據(jù)平臺的風(fēng)險(xiǎn)偏好、風(fēng)險(xiǎn)承受度，選擇適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)管理工具和策略，對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行主動管理；三是，建立風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后的應(yīng)急機(jī)制，尤其是建立針對重大風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后的危機(jī)處理計(jì)劃。
?。ㄎ澹┌凑战?jīng)營業(yè)務(wù)類型進(jìn)行分類管理，并制定轉(zhuǎn)型方案
地方融資平臺主要是為了滿足地方政府在提供公共管理和服務(wù)中融資需要，因此，在對待地方融資平臺轉(zhuǎn)型方面，也需要從融資平臺從事的業(yè)務(wù)入手。如果是幫助地方政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)產(chǎn)生的債務(wù)，這些就應(yīng)該納入到政府財(cái)政預(yù)算。如果不是幫助地方政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的產(chǎn)生的債務(wù)，都應(yīng)該是由融資平臺自身來進(jìn)行償還，而不能由財(cái)政資金來償還。因此，對融資平臺的業(yè)務(wù)和經(jīng)營進(jìn)行界定和分類成為推動融資平臺轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。界定清楚之后，對于同一政府所屬融資平臺，應(yīng)將所有事經(jīng)營性質(zhì)的融資平臺進(jìn)行整合重組，與政府進(jìn)行剝離，按照市場化要求開展業(yè)務(wù)。對于完全公益性質(zhì)融資平臺，在初期允許其保留，但是需要制定專門的法規(guī)，并明確其債務(wù)就是地方政府的債務(wù)，將其債務(wù)納入到地方財(cái)政預(yù)算。待時機(jī)成熟后，逐步與地方政府剝離、退出。對于從事準(zhǔn)公益性質(zhì)具有一定收益的融資平臺，可以引進(jìn)社會資本，進(jìn)行混合所有制改革，推動融資平臺逐步轉(zhuǎn)型。
?。┑胤饺谫Y平臺轉(zhuǎn)型需要結(jié)合國有企業(yè)改革
融資平臺作為一種特殊性質(zhì)的國有企業(yè)，本質(zhì)上也屬于國有改革范疇，因此，推動融資平臺轉(zhuǎn)型，也需要配套國有企業(yè)改革。沒有國企改革作為配套，即使轉(zhuǎn)型后地方融資平臺仍然依賴地方政府，對地方政府構(gòu)成隱性債務(wù)。當(dāng)前，國有企業(yè)與政府的關(guān)系仍然沒有明晰，國有企業(yè)還沒有建立完善的現(xiàn)代企業(yè)制度，獨(dú)立法人較弱，無法完全市場化的自主運(yùn)營，政府對國有企業(yè)干預(yù)比較明顯。這也導(dǎo)致國有企業(yè)很多債務(wù)，也是地方政府隱性債務(wù)的范疇。因此，推進(jìn)融資平臺轉(zhuǎn)型，也需要結(jié)合國有企業(yè)改革，健全現(xiàn)代企業(yè)制度，落實(shí)融資平臺的獨(dú)立法人地位，完善法人治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)市場化的自主運(yùn)營，自負(fù)盈虧。地方政府作為出資人，可以行使投資者相關(guān)的權(quán)利，在其出資的范圍內(nèi)承擔(dān)有限責(zé)任，實(shí)現(xiàn)從“管理職能”向“監(jiān)督職能”的轉(zhuǎn)變，利用市場手段而非行政手段引導(dǎo)融資平臺的發(fā)展。只有這樣，才能根本上控制和降低政府隱性債務(wù)。
?。ㄆ撸┩苿尤谫Y平臺轉(zhuǎn)型需要創(chuàng)新發(fā)展模式，為轉(zhuǎn)型提供業(yè)務(wù)支撐
作為地方融資平臺，城投公司普遍都存在業(yè)務(wù)模式單一，業(yè)務(wù)收入結(jié)構(gòu)失調(diào)，從而導(dǎo)致需要政府不斷補(bǔ)血才能生存下去。因此，要推動融資平臺轉(zhuǎn)型，就必須要解決好未來融資平臺的業(yè)務(wù)發(fā)展問題，為融資平臺找到一個穩(wěn)定可靠的業(yè)務(wù)來源。這就需要不斷創(chuàng)新業(yè)務(wù)發(fā)展模式，培育新的利潤增長點(diǎn)。能否推進(jìn)創(chuàng)新、培育具有市場競爭力的業(yè)務(wù)和盈利增長點(diǎn)是地方投融資平臺轉(zhuǎn)型成功與否的關(guān)鍵。地方投融資平臺只有具有一定的盈利能力，方能適應(yīng)市場競爭，也才能擺脫成為政府的附庸，成為具有自主經(jīng)營能力的準(zhǔn)市場化主體。
從目前國內(nèi)已經(jīng)成功轉(zhuǎn)型的平臺公司業(yè)務(wù)拓展路徑來看，大多是業(yè)務(wù)都是沿著土地一級開發(fā)價(jià)值鏈進(jìn)行縱向的前后延伸以及相關(guān)多元化發(fā)展而來。對于擁有土地和房產(chǎn)類資產(chǎn)的地方投融資平臺，可以直接進(jìn)行開發(fā)，轉(zhuǎn)型為房地產(chǎn)企業(yè)，圍繞土地開發(fā)相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈，進(jìn)行土地一級和二級聯(lián)動開發(fā)，進(jìn)行舊房改造或保障房、公租房、廉租房等公益性住房的建設(shè)；或建立產(chǎn)業(yè)園區(qū)，成為園區(qū)管理公司，通過為園區(qū)內(nèi)企業(yè)的服務(wù)和地方稅收返回獲得收益。對于擁有地方國有企業(yè)股權(quán)，地方融資平臺可以轉(zhuǎn)型為國有資本管理公司或控股型的集團(tuán)公司，作為國有獨(dú)資企業(yè)，代行地方國資委的出資人職能。同時利用其資本收益參與設(shè)立產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金或并購基金，發(fā)展其它產(chǎn)業(yè)，或參股實(shí)體企業(yè)或金融機(jī)構(gòu)，進(jìn)行多元業(yè)務(wù)發(fā)展，成長為產(chǎn)業(yè)或金融類的控股公司。
?。ò耍┩苿尤谫Y平臺轉(zhuǎn)型需要配套措施，并提供必要支持
地方投融資平臺轉(zhuǎn)型面臨較多的難題，盡管平臺公司轉(zhuǎn)型方向是要與政府信用脫鉤，成為具有自主經(jīng)營能力的市場化主體，但要實(shí)現(xiàn)成功轉(zhuǎn)型仍然離不開地方政府的支持和做好配套工作。比如，在地方投融資平臺轉(zhuǎn)型過程中出臺配套措施以做好職工的安置工作，對平臺公司之間的重組整合提供政策上的支持，向平臺公司注入具有盈利性的資產(chǎn)以提高平臺公司資產(chǎn)的質(zhì)量，對于轉(zhuǎn)型參與PPP項(xiàng)目的融資平臺轉(zhuǎn)型，給予稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼等方式給予支持，但其債務(wù)由企業(yè)自身來承擔(dān)，不能納入政府預(yù)算，等等。地方投融資平臺如果缺少來自地方政府的支持，自身既沒有轉(zhuǎn)型動力，也增加了轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)。
（九）推動地方融資平臺轉(zhuǎn)型還應(yīng)遵循循序漸進(jìn)、區(qū)別對待原則
地方投融資平臺轉(zhuǎn)型是政府一項(xiàng)重大的改革，地方政府對地方投融資平臺轉(zhuǎn)型應(yīng)當(dāng)分清重點(diǎn)和難點(diǎn)，近期目標(biāo)和遠(yuǎn)期目標(biāo)，進(jìn)行系統(tǒng)性規(guī)劃，在轉(zhuǎn)型中要采用循序漸進(jìn)的方式，通過先易后難，同時，要考慮區(qū)域差異，避免一刀切。一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)有的投融資平臺已由單純的融資平臺轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘蟹?wù)運(yùn)營商，有的轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌龌顿Y公司，并具有了一定的市場競爭力，正在逐步向全國拓展業(yè)務(wù)，有的則肩負(fù)城市投資建設(shè)、城市運(yùn)營服務(wù)、投資功能于一體等。而中西部地區(qū)很多投融資平臺仍只是政府的純?nèi)谫Y性平臺，經(jīng)營性業(yè)務(wù)和經(jīng)營性收入均很少，參與市場競爭的能力很薄弱。因而，在推動地方投融資平臺轉(zhuǎn)型過程中，要區(qū)別對待，因地制宜，防止一刀切。對于東部地區(qū)一些發(fā)展較好的投融資平臺加快轉(zhuǎn)型，應(yīng)給予支持，讓其充分發(fā)揮自身優(yōu)勢推動積極轉(zhuǎn)型。對于中西部地區(qū)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)地方投融資平臺的實(shí)際情況實(shí)施差別化政策，對于發(fā)展較好的投融資平臺可以推動轉(zhuǎn)型，發(fā)展較差的投融資平臺通過循序漸進(jìn)的方式推進(jìn)轉(zhuǎn)型。